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 | 日本的国土综合开发(二) |
[2005-06-06]
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| 二、几点启示
战后日本国土开发在战后日本经济的发展过程中占有重要地位。当然综合国土开发计划本身及其在实施过程中也确实存在各种各样的问题，对其评价毁誉不一，但从战后日本经济所创造的奇迹的终极成果来看，作为战后日本经济总政策重要部分的国土开发政策基本是成功的。实际上，日本有许多经验值得我们借鉴，对我国西部大开发会有很多启示。因篇幅所限，只谈以下几点。 1、加强国土开发的立法工作 我国的西部大开发，不仅要注重硬件开发，软件部分也一定跟上。在某种意义上说，软件如法律体系、规划、管理体制等更为重要。西部大开发是一个需要经过几代人的努力才能完成的宏图伟业，对其艰巨性和长期性要有充分的认识。我们宁可将开发的速度放慢一点，也一定先将前期工作做好。前期工作的一项重要内容就是国土开发的立法工作。 国土开发是一个系统工程，是关系到中华民族命运和子孙万代的大事，因此，国土开发必须有强有力的法律体系做保障。日本早在1950年就制订了《国土综合开发法》，以后又陆续制订有30几部配套法律。其内容涉及到大经济区域开发、通过国土开发振兴区域经济和各种特定区域开发项目等各个方面。法律条文规定的非常详细，从开发规划的制定、大型项目的决策立项到具体实施、管理等均有法律规定。由于国土开发法律体系的建立，使日本的国土开发有法可依，大大减少了开发过程中的人为因素。这一点对我国来说犹为重要。我国在制定有关国土开发法律也可借鉴日本的经验，除“国土开发基本法”之外，还应制订各种具体的国土开发法律，而且条文规定的要尽可能细，操作性要强。国土开发立法不仅对开发自身十分必要，还可有效地防止开发过程中可能出现的腐败现象。 2、尽快制订《全国国土综合开发法》。 我国的国土如此之巨，应该有一个综合国土开发计划。有了综合开发计划，才能有一个长远的开发目标。有了综合开发计划可以做到心中有数，按轻重缓急，有序开发。这样才能有效防止盲目开发、一哄而上。从日本的情况来看，从1950年制订《国土综合开发法》到1962年制定《第一次全国综合开发法》期间，国土开发政策上出现了10年的空白。这一期间各地为获得中央财政资助，竞争激烈，无序开发的现象也很严重。地方开发法相继出台，各自为政，影响了国土开发的统一性。实际上，中国亦如此。实施西部大开发以来，各地为了本地利益，争项目、争资金的现象屡见不鲜。从目前形势来看，编制国土综合开发计划已经刻不容缓。当然计划也应该是滚动的，目标期可定为10年。在规划中既包括全国综合开发计划，也应包括西部大开发这样的跨省区的大区域开发计划，还应包括适合于各地区具体情况的省区计划、市县等计划。 3、保护自然，保护生态平衡 日本的前两次《全国综合开发计划》基本是在经济增长中心主义路线主导下制订的。计划的主导思想以促进经济发展为主要目的，因此忽视了环境保护和生态效益。其结果在60年代末70年代初，日本各地，特别是日本的京滨、阪神、中京三大城市经济圈的大气污染、水质污浊、噪音、振动、地表下沉、恶臭、公害等已达到相当严重的程度。在熊本地区、四日市等地出现“水俣病”、“痛痛病”等公害病之后，市民运动不断高涨，70年代初公害已成为社会问题。为此，日本认真总结教训，在1970年的国会上，一举修改了《公害对策基本法》、制订和修改了《大气污染防止法》、《水质污浊防止法》等14部公害关联法规。后来这次国会被称为“公害国会”。1971年成立“环境厅”。1972年又颁布《自然环境保全法》，有关环境保护方面的法律开始健全。此后，日本国民的环境意识空前提高，目前环境状况已经相当好。特别是经济全球化的今天，环境问题已变成世界经济和社会的主要问题，日本更加重视环境问题。 我国的西部大开发一定要吸取日本高速增长时期无视自然和环境的教训，而借鉴70年代以后日本保护自然和环境的经验。坚持可持续发展战略，决不能将西部大开发变成西部大开采。东部开发已造成相当严重的污染，西部开发一定要将保护生态平衡放在首位。类似青海那样的“江河源头”地区，更应当重点保护。没有生态效益，就没有经济效益。99年长江大水，最近的尘暴天气等已经向我们提出了警告。生态一旦遭到破坏，大自然对人类的惩罚将是无情的。 4、实施“据点式开发”方式，加速城市化的进展 日本第一次《全国综合开发计划》中所采取的开发方式是“据点式开发”，即先选择若干“新产业城市”进行重点开发。实际上，后来实施的“地方据点城市”构想和“技术城市建设”构想也是“据点开发方式”的继续和深化。这种 “据点开发方式”很值得我们借鉴。其理由至少有以下两点： 第一、根据我国西部的现实状况及国家的现有的财力来看，既没有能力，也不应该将开发摊子铺得过大。根据各地的具体情况，选择基础较好、最易开发的地区为据点进行渐进式的开发比较现实。比如首先选择大城市经济辐射区域内的中小城市或利用固有资源特产的开发可能带动相关产业发展的现有中小城市等易于发展的地区进行先行开发，当这些地区发展到一定规模后，再通过现代化高速公路、高速铁路将这些据点连接起来。接下来再向条件相对较好的地区进行扩展。作到稳扎稳打、步步为营，由点到面的开发。 第二、建设“新产业城市”是推动我国城市化进程的重要手段。目前，世界上发达国家的城市化率已达75%左右，发展中国家的平均值也已达到38%，而我国仅为30%，这一数字大致相当于日本30年代的水平。长期以来偏低的城市化水平严重地制约了我国国民经济的发展。城市的生产效率、经济效益和城市居民的现代化生活方式、消费水平等等都是农村无法比拟的，对国民经济增长的贡献率将远远高于农村。我国不仅城市化水平低，而且城市的分布也极不平衡，特大城市基本集中在经济发达的东部地区，西部地区只有为数很少的几个特大城市，大城市也屈指可数，其余均为中小城市。城市化率远低于全国平均水平。西部更有必要加速城市化的进程。通过产业与人口的相对集中是获得规模经济效益、生态效益的有效手段。据点式开发，建设新产业城市，形成国民经济的新的增长点无疑是我们的最嘉选择。构筑中心城市——中小城市——小城镇的多元化城市圈，形成西部经济的辐射源应是西部大开发的一项重要内容。 4、把扩大就业放在重要位置 50年代以来，日本的国土开发始终是围绕扩大就业这根主线进行的。50年代的水电资源开发、“一全综”的据点式新产业城市建设、“二全综”的交通网等社会基础设施等大型项目开发、“三全综”的定居构想模式开发以及“四全综”的新干线、高速公路等交流网络建设都为劳动力提供了大量就业机会。即使在解决过疏问题时，也将扩大当地就业机会作为阻止劳动力过度流出的主要手段。中国农业剩余劳动力接近2亿，城市下岗待业人员也很多。中国目前最大的优势是人力资源，如何利用好这一优势是中国的头号经济问题和社会问题。有许多学者提出西部大开发应该有一个高起点，应该以新经济为龙头，甚至有人提出要将西部建成中国的硅谷。上述想法固然很好，但缺乏现实性。经济发展有其自身的规律，一般应该按照劳动密集型产业——资本密集型产业——技术（知识）密集型产业的顺序不断地发展。严格来说，我国西部，或者说我国的相当一部分地区仍处于发展劳动密集型和资本密集型产业阶段，距离新经济还相当遥远。目前急需解决的问题是扩大就业问题。城市需要解决这一问题，农村更需要解决这一问题。脱贫、解决失业问题和剩余劳动力问题等等都有赖于就业机会的扩大。因此，从现实条件出发，借鉴当时日本的经验，将扩大就业放在大开发的重要位置。通过治山治水、植树造林，生态环境建设、农产品深加工以及大力发展第三产业等劳动力密集型产业，消化剩余劳动力。当然已经启动和正在启动的“十大重点工程项目”也渴望吸收众多的劳动力。人们有事可做，有业可就，才能够增加收入，才能脱贫。人们生活富裕了，才能有购买力。购买力提高了，消费水平自然就会提高。消费需求扩大必然会刺激生产的发展，促进供给水平的提高。这样国民经济才能进入良性循环。恐怕这也正是西部大开发的目的所在吧。 |
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| 来源：区域和旅游规划空间站 作者：张季风 编辑：吴小玉 |
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