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 | 中关村科技园区土地一级开发利用模式研究(一) |
[2005-06-20]
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| （一）中关村科技园区土地一级开发运行模式的现状和问题
一年来的中关村科技园区建设实践表明，中关村土地一级开发在资金紧张的情况下取得了很大的成就，使得中关村科技园区各基地都在发生着巨大的变化。但是在成绩的面前我们也从实践中看到了正在中关村科技园区土地一级开发的过程中暴露出来或者潜在着的一些问题和矛盾。这些问题能否得到切实的解决，将直接影响到中关村科技园区的长期稳步发展。这些问题主要表现在： 1、土地利用目标与高新技术产业发展目标的差异性 中关村科技园区的土地利用目标要从属于产业经济及地区经济发展的目标。在土地一级开发过程中，既要地区经济快速发展高新技术产业成熟化，又要实现土地收益，由于高新技术产业经济发展的快速性及土地配置的低流动性，导致二者之间的目标经常不一致。 土地一级开发与高新技术产业发展之间的目标差异，导致土地一级开发政策的两难性。如何平衡二者之间的差异，确定合理的价值取向，是政府政策制定部门首先要考虑的基础问题。 2、土地来源分散，拆迁补偿不规范，给中关村科技园区的土地一级开发增加了难度 中关村科技园区的控制面积在约400平方公里，已经达到甚至超过了发达国家中等城市的开发用地规模。中关村的土地一级开发可以说是建设一个新的城区。 在中关村科技园区的规划范围内，存在有各种类型的用地。这里面即有原无偿划拨的国有土地，也有经过土地出让过程取得的国有土地，还有其他出租、转让、抵押、土地使用权入股经营的土地。区县土地交叉，城乡土地交叉，中间还夹有无主地、贫瘠地、荒地及集体土地用地。土地权属、类型复杂，质量不一。这给土地一级开发的实施增加了很大的难度。 由于目前中关村的土地一级开发基本上是由企业带资、垫资进行开发，企业取得土地开发权后，由土地一级开发企业再按照《土地一级开发承包合同》进行土地一级开发。 由于土地历史遗留问题，权属问题，用地类型的复杂性，企业的力量往往比较薄弱，在进行拆迁过程中处于弱势地位，征地单位被迫支付额外的拆迁成本，使得企业在拆迁阶段就增加了土地一级开发成本，加大了土地一级开发的周期，降低了土地一级开发的质量，长远看来，这必将损害中关村科技园区的高新技术产业的发展与壮大。 3、中关村科技园区土地一级开发过程中的相关主体关系界定影响开发的效率 中关村科技园区土地一级开发主体包括开发控制主体即政府，和开发的实施主体即土地一级开发企业。在开发过程中，作为控制主体的政府主要的职能是控制开发项目的确定、开发成本的核定、开发资金的筹集、开发企业的选择、二级招商条件的选择等具有控制性的行为；作为实施主体的开发企业主要职能是负责开发项目的实施和运作管理，按照控制性详细规划和修建性详细规划的要求实施开发。但是，在现行的开发过程中，没有很好地将政府和企业的关系界定好。在现行的体制中，资金的筹集是企业行为，而企业又是科技园区根据开发项目成立的公司，和政府具有一定的行政关系，使得开发行为具有政府开发的特征，权责不明、不清。同时，在此基础上，又赋予了开发公司成本核算的功能，在成本的驱动下，不可避免地会产生成本控制的失控。 政府和开发企业难以理顺的政企关系将导致政府管理效率的低下。在政府与企业相互利用和制衡中形成繁琐的行政报批手续也不利于企业开发效率的提高。在开发过程中，政府和企业的角色相互混杂，各自的权利义务关系不明确，双方容易相互推诿开发责任。 4、融资渠道单一，加大了土地一级开发的风险 为了解决政府资金短缺的情况，可以选择采取企业垫资的方式加以解决，企业担当资金的筹集者。但是由企业自己提供资金的开发，会产生以下问题： 一是企业为了减缓资金的压力，以各种条件作为附带开发条件，而政府出于尽快开发土地的目的，可能会牺牲一部分土地利益。二是政府将土地开发交给企业实施时，企业如政府一样，巨额资金同样也是企业难以承受的，企业必将会通过各种融资渠道进行融资。在资本市场不健全的情况下，若政府控制不严，则容易引起土地投机和地产“泡沫”。开发商可以凭借政府和企业信息的不对称，规避法律法规，降低土地开发的质量。这使得本来就界定不清的政府与企业关系，又多了一分混乱。如果未来政府不能保障垫资开发的土地开发单位的利益，那么最终土地开发的风险会转移给开发企业和银行。在没有形成足够的对于土地开发企业进行土地一级开发的激励机制时，会使政府对于中关村科技园区的土地供给失去控制。 作为土地一级开发的控制主体的政府，应当享有相应的权利与义务，而不应当将全部的开发风险转嫁给土地一级开发企业。既然政府作为土地一级开发的控制主体，那么，它就要必然的成为土地一级开发的相应方面的权利和义务的承担者。就要担负起土地一级开发的启动资金的筹措，土地一级开发的准备与监督、土地出让金的收取，土地利用的监督与管理的责任。同时要设立土地开发基金，采取自我积累和自我保护的方式，实现滚动式开发。 根据通常的投资原则，风险与收益是相互对称的，即风险大，则收益大；风险小，则收益小。而承担土地一级开发的企业的收益是十分有限的（政府有规定的利润率），承受的风险却无限大，风险与收益极不对称，因此这种运行机制极不利于园区土地开发的正常进行。 再者，开发风险集中于银行，表现为筹资渠道过于单一，土地一级开发的主要资金仍为银行贷款。例如中国建设银行北京市分行是土地一级开发企业-北京科技园建设股份有限公司的主办银行，每年优先为该企业提供20亿元的授信额度，支持其进行中关村科技园的基本建设，并为其提供各种专业金融咨询服务。2000年2月，北京市商业银行透露将力争在两年内对中关村科技园的信贷规模不低于全行贷款总规模的50%，支持中关村建设是该行贷款投向的5大重点之一。融资渠道过于单一将不利于形成中关村土地一级开发的滚动开发机制，资金循环不易于踏上良性轨道。 虽然有众多银行的大力支持，但我们不难看出其中蕴藏的巨大的信用危机：一旦土地开发完后转让不出去，银行将形成大量不良贷款。最终使得土地一级开发的链条发生中断，使得后续的土地一级开发难以继续进行，由于在开发过程中没有充分导入市场竞争机制，将导致土地开发效率过低、开发成本过高。这种低下的开发效率和居高不下的开发成本将不利于中关村科技园区区域创新网络的形成。最终损害的，是整个中关村科技园区和高新技术产业。 5、目前现有的开发管理模式中，园区内存在各个科技园分散开发建设的现象 中关村科技园区各园区的开发项目是由各自成立独立专门的开发公司实施开发，整个园区建设整体协调程度不够，这样一来往往会导致管理者从各个科技园局部利益出发，造成园区之间相关设施的重复建设，造成园区内本就有限的土地资源的浪费，不利于整个中关村科技园区的整体发展。 目前的土地一级开发管理模式上，由于政府对于属于由政府成立的企业在管理上，产权及利益分配关系上不清晰，无法正常的运做下去。这种过渡性的缺少资金，缺少详细规划，缺少核算及总概算的土地一级开发，最终会导致以下问题： 一是缺少成本核算，土地开发概算的土地一级开发，使企业之间缺少竞争，造成开发周期不可控，开发投资不可控，开发质量不可控。无法实现资源最优化利用，导致时间浪费和土地一级开发的低效率。 二是缺少控制性详细规划的土地一级开发，将导致土地闲置，重复性，利用结构不合理现象的发生，由于土地开发的不可逆性，这样将浪费大笔的资金，对中关村的土地一级开发极为不利，对整个北京市地区经济的发展也有负面作用。 三是目前的土地一级开发的立项建设程序仍然依照以前旧的模式来处理，只是给予了优先办理的便利条件，由各个部门在协调小组会议上给予解决。实际上这也是一种权宜之计。在实际操作中容易发生推诿责任的现象，降低了开发效率。 四是土地一级开发在有限的几个公司内运作（并非专业资质企业），这样做虽然能够保证一些任务的完成技术实力较强的企业进入，但却把其他具有资金实力的其他企业拒之门外。如果采用一般项目招标或议标方式确定开发商，那么，一些具有资金实力的企业会进入充实中关村科技园区的土地一级开发市场。由于土地一级开发是政府行为，已经明确了控制主体及实施主体，进行土地一级开发的企业是一个从事土地资源生产加工的企业。所以，本文认为不存在土地一级开发企业资质认定的问题。只要是从事市政基础设施施工的企业都可以从事土地一级开发工程。从而引入了竞争机制。 |
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| 作者：张贵林 叶剑平 杨建平 谢建伟等 |
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